Urbanistica ed Ambiente

Anche in caso di reiterazione "in blocco" permane l'obbligo di adeguata motivazione poiché una mancata utilizzazione dei fondi, nonostante il vincolo di destinazione, può essere giustificata quando non si sia protratta in maniera significativa nel tempo. Diversamente, la reiterazione del vincolo, a fronte della precedente prolungata inerzia, appare, ove diversamente non espressamente chiarito, del tutto ingiustificata.

N. 00555/2011 REG.PROV.COLL.

N. 01581/2005 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1581 del 2005, proposto da:
Fornaro Maria Grazia, rappresentata e difesa dall'avv. Claudio Rugolo, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tar;

contro

Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente, Dipartimento Urbanistica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria presso gli uffici di Catania, Via vecchia Ognina n. 149;
Comune di Villafranca Tirrena (Me), rappresentato e difeso dall'avv. Carmelo Briguglio, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tar;

- del D.D. n. 104 del 21.02.2005 con il quale il Dipartimento Regionale Urbanistica ha approvato il PRG, le prescrizioni esecutiva ed il regolamento edilizio del Comune di Villafranca Tirrena;

- della deliberazione del C.C. di Villafranca Tirrena n. 76/1999, n. 18/2000, di adozione della variante generale, n. 52/2001 di rigetto delle osservazioni, n. 42/2004 e n. 43/2004,

- di ogni altro atto o provvedimento precedente, successivo o connesso

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Villafranca Tirrena (Me);

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2011 il dott. Francesco Bruno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente si dichiara proprietaria di un lotto di terreno esteso per mq 3.300 sito nel centro di Villafranca Tirrena per il quale il precedente PRG del 1983 stabiliva la destinazione “Bsp - spazio pubblico” con vincolo preordinato alla espropriazione.

Scaduti i vincoli espropriativi a causa della mancata realizzazione delle relative opere, sul lotto in esame è stata rilasciata nel 1996 una concessione edilizia per la costruzione di un immobile.

Successivamente, è stato adottato nel 1999/2000 il nuovo PRG cittadino, poi approvato con D.D. regionale n. 104/2005, che ha confermato nel lotto in questione la precedente destinazione a servizi pubblici (in particolare, attrezzature di servizio residenziale – verde pubblico).

Avverso la nuova destinazione urbanistica impressa all’area in questione la ricorrente ha ritualmente proposto il gravame in epigrafe deducendo:

1- violazione di legge ed eccesso di potere;

viene precisato che, tenendo presente il rilascio della concessione edilizia del 1996 e la realizzazione della corrispondente costruzione, il C.R.U. ha accolto l’osservazione presentata dalla ricorrente al nuovo PRG riconoscendo la destinazione di Zona B per l’area in questione. Per contro, il Comune ha inteso limitare tale destinazione “B” alla sola superficie del fabbricato (esteso per mq 72), senza applicarla all’intero lotto; ed anzi, ha proposto sul sito in questione la realizzazione di una piscina intercomunale proposta dalla Provincia;

2- violazione di legge ed eccesso di potere;

si denuncia che la destinazione imposta col nuovo strumento urbanistico si traduce in un sostanziale svuotamento del diritto di proprietà ed in una significativa riduzione del valore del bene, e costituisce una inammissibile reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio;

3- violazione di legge – difetto di motivazione - eccesso di potere;

prendendo le mosse dalla qualificazione sostanzialmente espropriativa del vincolo di destinazione imposto al terreno, si deduce l’illegittimità della reiterazione della destinazione urbanistica per mancanza di esplicita e specifica motivazione;

4- violazione di legge - eccesso di potere – illogicità manifesta – travisamento;

si deduce, sotto altro profilo, l’illegittimità della destinazione urbanistica impressa tenuto conto del fatto che l’ambito territoriale in cui ricade il lotto sarebbe abbondantemente servito da infrastrutture idonee a garantire un elevato grado di qualità della vita (asili, scuole, edifici di culto, centri sociali, uffici comunali, aree a verde pubblico ed impianti sportivi);

5- violazione di legge ed eccesso di potere;

gli atti impugnati sarebbero illegittimi per mancata previsione dell’indennizzo spettante al proprietario del fondo ai sensi dell’art. 39 del D.P.R. 327/2001.

Si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso sia l’A.R.T.A., sia il Comune di Villafranca Tirrena.

In vista dell’udienza il Comune resistente e la ricorrente hanno presentato memorie e documenti.

All’udienza del 13 gennaio 2011 la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

1. il primo motivo di ricorso in realtà, più che una censura, contiene una precisazione sull’evoluzione della vicenda, che serve a meglio comprendere le illegittimità denunciate di seguito.

2. I motivi nn. 2 e 3 vanno analizzati unitariamente, in quanto contengono le complementari argomentazioni di diritto sulle quali si articola una sola illegittimità.

In questi si premette, in particolare, che la destinazione urbanistica data in concreto al terreno in esame con il nuovo PRG è quella di zona F3 destinata a spazi pubblici di quartiere (edifici per l’istruzione; attrezzature collettive; parcheggi; verde attrezzato); si precisa che la diversa e nuova espressione lessicale usata nel PRG nasconde in sostanza la reiterazione del vincolo di destinazione a servizi pubblici già gravante sulla zona in forza del previgente strumento urbanistico; si deduce infine l’illegittimità della reiterazione del vincolo di destinazione a contenuto sostanzialmente espropriativo (scaduto per decorso del termine dettato dall’art. 2 della L. 1187/1968), e violazione dell’obbligo di specifica motivazione stabilito nella sentenza Corte cost. 179/1999.

Sul punto, il Comune si difende osservando che la destinazione imposta al lotto ha carattere comformativo del diritto di proprietà, ma non espropriativo. In secondo luogo, eccepisce che non sussiste un obbligo di specifica motivazione in ordine alla reiterazione del vincolo, dato che la ricorrente non si trova in quelle particolari condizioni (preesistente convenzione di lottizzazione; accordi di diritto privato intercorsi col Comune; giudicato di annullamento di diniego di concessione edilizia; ecc.) in presenza delle quali la giurisprudenza ritiene che possa sorgere una particolare aspettativa in capo al privato proprietario.

Il ricorso risulta fondato in base alle considerazioni che seguono.

In via preliminare, va chiarita la distinzione fra vincoli “conformativi” ed “espropriativi”, alla luce della nota sentenza della Corte costituzionale n. 179/1999, laddove si precisa che “Devono (…) essere considerati come normali e connaturali alla proprietà, quale risulta dal sistema vigente, i limiti non ablatori posti normalmente nei regolamenti edilizi o nella pianificazione e programmazione urbanistica e relative norme tecniche, quali i limiti di altezza, di cubatura o di superficie coperta, le distanze tra edifici, le zone di rispetto in relazione a talune opere pubbliche, i diversi indici generali di fabbricabilità ovvero i limiti e rapporti previsti per zone territoriali omogenee e simili.” e si aggiunge che “(…) sono al di fuori dello schema ablatorio-espropriativo con le connesse garanzie costituzionali (e quindi non necessariamente con l'alternativa di indennizzo o di durata predefinita) i vincoli che importano una destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi siano attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità di previa ablazione del bene. Ciò può essere il risultato di una scelta di politica programmatoria tutte le volte che gli obiettivi di interesse generale, di dotare il territorio di attrezzature e servizi, siano ritenuti realizzabili (e come tali specificatamente compresi nelle previsioni pianificatorie) anche attraverso l'iniziativa economica privata - pur se accompagnati da strumenti di convenzionamento. Si fa riferimento, ad esempio, ai parcheggi, impianti sportivi, mercati e complessi per la distribuzione commerciale, edifici per iniziative di cura e sanitarie o per altre utilizzazioni quali zone artigianali o industriali o residenziali; in breve, a tutte quelle iniziative suscettibili di operare in libero regime di economia di mercato.”.

Alla luce di quanto premesso, dunque, non ricorre lo schema del vincolo ablatorio allorquando la particolare conformazione data al territorio in sede di pianificazione urbanistica lasci spazio di intervento anche al privato, nel rispetto delle tipologie di opere che possono essere ivi realizzate, se ed in quanto queste non vengono riservate alla esclusiva competenza della mano pubblica. A titolo di esempio, se un’area viene destinata a parcheggio pubblico, la relativa struttura può essere realizzata sia dalla PA, sia per iniziativa del privato proprietario che potrà sfruttarla in regime di libero mercato al fine di trarne un beneficio economico (vendita, gestione diretta, ecc.). In tal caso, allora il vincolo “a parcheggio pubblico” costituisce espressione della mera potestà conformativa di cui la PA è titolare, e non ha natura espropriativa (Tar Firenze, 2012/2010; C. di S., IV, 1982/2010).

Viceversa, “sussiste un vincolo preordinato alla espropriazione le volte in cui la destinazione dell’area permetta la realizzazione di opere destinate esclusivamente alla fruizione soggettivamente pubblica, nel senso di riferita esclusivamente all’ente esponenziale della collettività territoriale. E, pertanto, nel caso (…) di parcheggi pubblici, strade e spazi pubblici, spazi pubblici attrezzati, parco urbano, attrezzature pubbliche per l’istruzione. In tali casi, evidentemente, l’utilizzatore finale dell’opera non può che essere l’ente pubblico di riferimento ed essa, in nessun caso, può essere posta sul mercato per soddisfare una domanda differenziata che, semplicemente, non esiste” (C.G.A. 19 dicembre 2008 n. 1113).

Avendo riguardo ad una destinazione analoga a quella che connota il caso in esame, recentemente il C.G.A. ne ha sottolineato la natura espropriativa affermando che “(…)la previsione pianificatoria che destina un’area privata ad attrezzatura scolastica é in funzione di servizi che la pubblica amministrazione è tenuta a rendere alla collettività e dunque di opere pubbliche che devono essere realizzate per soddisfare bisogni della collettività medesima. Parimenti, deve dirsi che la destinazione a parcheggio senza che ne sia prevista la gestione in capo al proprietario, implica che, anche se non può essere escluso che la gestione sia affidata a privati, l’eventuale scelta del gestore privato sarà conseguenza di apposita procedura di assegnazione e non costituisce una modalità di esplicazione dei diritti dominicali sulla proprietà incisa. L’una e l’altra ipotesi configurano dunque l’apposizione di un vincolo di natura espropriativo.” (C.G.A. n. 964/2010).

Chiarita, dunque, la natura espropriativa di una destinazione che preveda la realizzazione solo di edifici per l’istruzione, attrezzature collettive, parcheggi e verde attrezzato, occorre adesso specificare tre punti. Da una parte, tale destinazione risulta del tutto omologa a quella impressa con lo strumento urbanistico previgente che prevedeva la creazione in loco di “spazi pubblici”; dall’altra parte, il precedente vincolo di destinazione preordinato all’esproprio è da ritenere ormai decaduto per decorrenza del termine (art. 2 L. 1187/1968; ora art. 9 D.P.R. 327/2001). Infine, il nuovo PRG risulta aver disposto una sostanziale reiterazione del vincolo espropriativo gravante in precedenza sulla stesse aree.

Tale reiterazione, secondo l’orientamento giurisprudenziale consolidatosi dopo la decisione dell’A.P. n. 7/2007, può essere legittimamente effettuata solo in forza di una specifica ed esauriente motivazione che ribadisca l’attualità dell’interesse alla destinazione, che dia conto delle ragioni per le quali quella destinazione non è stata realizzata, e che valuti la possibilità di collocare aliunde le opere previste, in modo da non gravare oltre misura sui proprietari che hanno già inutilmente subìto per diversi anni gli effetti di vincoli espropriativi ora decaduti, mai sfociati nella realizzazione delle opere, con conseguente erosione del valore commerciale dei loro fondi.

Decidendo una vicenda analoga nella quale il vincolo apposto con un precedente PRG era stato riproposto con variante, questa Sezione ha annullato per il rilevato difetto di motivazione la variante al PRG (cfr. sentenza Tar Catania, I, 748/2009), e la relativa decisione è stata condivisa anche dal giudice d’appello (cfr. C.G.A. 964/2010). In altra recente decisione (Tar Catania, I, 1084/2010) questa Sezione ha ribadito l’obbligo di specifica motivazione che assiste ogni reiterazione di precedenti vincoli urbanistici, anche se effettuata “in blocco”: <La questione della necessità di una motivazione specifica nel caso di reiterazione di detti vincoli, è stata già esaminata dalla Sezione nella sentenza n. 927 del 15 maggio 2008 nella quale è stato affermato che anche in caso di reiterazione "in blocco" permane l'obbligo di adeguata motivazione poiché "...una mancata utilizzazione dei fondi, nonostante il vincolo di destinazione, può essere giustificata quando non si sia protratta in maniera significativa nel tempo. Diversamente, la reiterazione del vincolo, a fronte della precedente prolungata inerzia, appare, ove diversamente non espressamente chiarito, del tutto ingiustificata". Anche il Consiglio di Giustizia per la Regione Siciliana, nella sentenza n. 1113/2008, discostandosi in parte dai principi espressi dall'Adunanza Plenaria, ha ribadito la necessità di una stringente ed esauriente motivazione sul perdurare dei vincoli preordinati all'espropriazione che "...deve estendersi non già ad una giustificazione del ritardo, ma ad una puntuale asserzione circa la sussistenza dell'interesse pubblico al rinvio dell'opera. Nel doveroso contemperamento di interessi, pubblico e privato, mentre per la prima adozione del PRG il richiamo agli standard è sufficiente per motivare l'imposizione dei vincoli nel quadro pianificatorio, in caso di reiterazione (e dunque di infruttuoso decorrere del tempo che la stessa Amministrazione si è imposta per il completamento del PRG) occorre dare ragione (oltre che della permanenza dell'interesse) anche alternativamente della sussistenza di casi di forza maggiore o impossibilità insuperabile che hanno impedito la realizzazione delle opere, ovvero dell'interesse pubblico specifico al rinvio di esse e dunque alla continuazione del vincolo. Non è, quindi, questione circa il riferimento ad una vasta area o alla reiterazione in blocco dei vincoli, quanto piuttosto al lasso di tempo per il quale si protrae la compressione del diritto di proprietà, che quindi, giustificata nell'an, diviene odiosa nel tempus e per ciò solo illegittima. Ciò, del resto, non è in contrasto con gli interessi pubblici sottesi all'individuazione degli standard cui i vincoli sono finalizzati, atteso che, in ogni caso, anche scaduto il vincolo, la P.A. può procedere alle usuali procedure di espropriazione per pubblica utilità, assumendosi l'onere, ovviamente, della doverosa e motivata dichiarazione di pubblica utilità e sottoponendosi alle procedure di legge, ma potendo altresì utilizzare, ove ne ricorrano i presupposti, la procedura per l'occupazione d'urgenza, ad evitare che, medio tempore, l'opera sia utilizzata dal proprietario in contrasto con la destinazione prevista...”>.

In conclusione, sulla base di quanto esposto, ed assorbendo le altre censure, il ricorso viene accolto per il rilevato difetto di motivazione in ordine alla scelta di reiterazione dei vincoli espropriativi impugnati, e salva la possibilità di adottare ulteriori ed adeguatamente motivati provvedimenti.

Per il principio di soccombenza, le amministrazioni resistenti sopporteranno le spese processuali liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, o accoglie per la ragioni di cui in motivazione, e per l’effetto annulla in parte qua gli atti impugnati.

Spese solidalmente a carico dell’Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente e del Comune di Villafranca Tirrena, nella misura di Euro 2.000 oltre IVA, CPA. Spese generali e contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2011 con l'intervento dei magistrati:

Biagio Campanella, Presidente

Salvatore Schillaci, Consigliere

Francesco Bruno, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE  IL PRESIDENTE
    
DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 07/03/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 

La mancanza dei documenti richiesti per la concessione del condono edilizio non impedisce il perfezionamento dell'assenso per silenzio fino al momento in cui gli stessi vengano prodotti.

La produzione dei documenti, infatti, non costituisce requisito per la formazione del silenzio assenso; diversamente, la legge avrebbe espressamente previsto la formazione del silenzio assenso decorsi 24 mesi dalla presentazione della domanda munita di tutti gli allegati ad eccezione unicamente nell'ipotesi di immobili vincolati, nel qual caso il termine decorre dal rilascio del nulla osta degli enti di tutela, con conseguente procedibilità ed ammissibilità della domanda ancorché carente documentalmente (TAR Catania, I, 20 gennaio 2004 n. 49; 11.3.2005, n. 418). (…) Il silenzio assenso così formatosi può essere rimosso solo mediante l'esercizio del potere di annullamento di ufficio da parte del Comune (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 24 marzo 1997, n. 286), misura di autotutela che consente di contemperare il ripristino della legalità con l'esigenza, pure avvertita dal legislatore, di rendere effettivamente praticabile l'istituto del silenzio accoglimento (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 7 dicembre 1995, n. 1672).” (Tar Catania, I, 1633/2007).

N. 00557/2011 REG.PROV.COLL.

N. 02589/2006 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2589 del 2006, proposto da:
Distefano Rosa Adalgisa e Distefano Maria Giuseppa, rappresentati e difesi dagli avv. Paolo Calabretta e Margherita Cardillo, con domicilio eletto presso avv. Paolo Calabretta, in Catania, via G. D'Annunzio, 125;

contro

Comune di Sant'Agata Li Battiati (Ct), rappresentato e difeso dall'avv. Salvatore Trimboli, con domicilio eletto presso avv. Salvatore Trimboli in Catania, via Grotte Bianche, 117;

per l'annullamento

del provvedimento prot. 1542 del 21.06.2006, con il quale il Comune di S. Agata Li Battiati ha richiesto il pagamento integrativo dell’oblazione, maggiorato di interessi, ed il versamento degli oneri concessori in relazione alla pratica di sanatoria edilizia pendente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Sant'Agata Li Battiati (Ct);

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2011 il dott. Francesco Bruno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il Sig. Distefano Antonino – dante causa delle odierne ricorrenti Distefano Adalgisa e Distefano Maria Giuseppa – aveva presentato in data 30 settembre 1986 domanda di concessione edilizia in sanatoria ex L.R. 37/1985 per un abuso edilizio realizzato nel Comune di S. Agata li Battiati, via A. di Sangiuliano n. 50/g. Dopo la presentazione della domanda è stata anche versata al Comune la somma presuntivamente dovuta quale oblazione, quantificata in Euro 1.044,28.

Con l’impugnato provvedimento prot. 1542 del 21.06.2006, indirizzato alle signore Distefano (medio tempore divenute proprietarie dell’immobile), il Comune ha richiesto il versamento di Euro 5.307,03 a titolo di integrazione dell’oblazione e di interessi sulla residua somma dovuta; di Euro 1636,85 a titolo di contributi per il rilascio della concessione (oneri di urbanizzazione e costo di costruzione); di Euro 61,98 per diritti di segreteria relativi al rilascio del titolo in sanatoria.

Avverso tale determinazione è stato ritualmente proposto il ricorso in epigrafe, col quale si denunciano i seguenti vizi:

1.- Prescrizione del diritto al conguaglio dell’oblazione ex art. 35 L. 47/1985 – prescrizione del diritto al contributo di concessione – violazione e falsa applicazione dell’art. 35 della L. 47/1985 – carenza di potere – eccesso di potere per difetto di presupposti – violazione e falsa applicazione dell’art. 37 L. 47/1985, dell’art. 11 della L. 10/1977 – violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della L . 241/90;

In sintesi, si eccepisce l’avvenuta prescrizione del diritto dell’ente pubblico ad operare il conguaglio delle somme dovute a titolo di oblazione e di richiedere il pagamento di quelle dovute come contributo di concessione;

2.- Violazione e falsa applicazione dell’art. 35 della L. 47/985 – violazione dell’art. 97 Cost. – violazione e falsa applicazione dell’art. 2 della L. 241/90;

Si deduce che il provvedimento di concessione in sanatoria si sarebbe formato per silenzio/assenso, e che di conseguenza nessuna pretesa economica ulteriore potrebbe essere vantata dal Comune, anche ove la documentazione presentata a corredo dell’istanza non fosse del tutto completa;

3.- violazione e falsa applicazione dell’art. 3, co. 1, della L. 241/90 – eccesso di potere sotto il profilo del difetto di motivazione ovvero della violazione dell’art. 97 Cost.;

In via subordinata, gli interessi sull’oblazione non sarebbero dovuti dato che il Comune solo ora ha richiesto il pagamento del conguaglio.

Le ricorrenti hanno concluso per l’annullamento della nota impugnata e per la condanna del Comune a rilasciare il provvedimento di sanatoria, in ragione dell’avvenuta formazione del silenzio/assenso.

Il Comune di S. Agata li Battiati si è costituto in giudizio per resistere con memoria meramente formale, nella quale eccepisce anche l’inammissibilità del ricorso nella parte in cui postula un comando giudiziale che imponga il rilascio del titolo edilizio.

Il ricorso risulta fondato e va conseguentemente accolto.

Corretta risulta, infatti, la ricostruzione dei ricorrenti secondo la quale il diritto ad operare il conguaglio dell’oblazione si sarebbe prescritto per decorso del termine triennale previsto dall’art. 35 della L. 47/1985 (che trova applicazione in Sicilia in virtù del recepimento operato con l’art. 1 della L.R. 37/1985). Invero, tale disposizione stabilisce che “Trascorsi trentasei mesi [dalla presentazione della domanda, n.d.r.] si prescrive l'eventuale diritto al conguaglio o al rimborso spettanti”. Le modalità applicative concrete di tale norma sono state approfonditamente analizzate da questa Sezione in decisioni precedenti, nelle quali si è precisato che “Per il procedimento [di sanatoria edilizia, n.d.r.] del 1985, proprio perché non collegato, come chiarito, alla necessaria esibizione documentale, il termine prescrizionale decorre dal deposito della domanda, purché corredata dell’importo autoliquidato a titolo di oblazione. Ed invero, in questo ultimo senso, la prescrizione, riferendosi, come chiarito, al mero conguaglio, non può non presupporre l’intervenuto pagamento dell’importo autoliquidato, la cui mancanza rende improcedibile lo stesso procedimento di condono.” (Tar Catania, I, 1987/2007).

Analogamente, risulta fondata l’eccezione di prescrizione sollevata dalle ricorrenti e riferita al credito vantato dal Comune per gli oneri concessori dovuti; al riguardo la giurisprudenza è concorde nell’assoggettare tale credito al regime di prescrizione ordinaria decennale: “il ricorrente ha dedotto l’illegittimità della richiesta dell’ulteriore integrazione a titolo di oneri concessori. Al riguardo é sufficiente ribadire le motivazioni appena prospettate sub III, con la precisazione, che neanche con il regime procedurale della l. 47/85 si é mai dubitato che operi la prescrizione decennale del conguaglio, stante che il termine breve, come chiarito, riguarda la sola oblazione.” (Tar Catania, I, 1633/2007; analogamente Tar Lecce, 3820/2005); “La prescrizione degli oneri concessori soggiace all'ordinario termine decennale di prescrizione, decorrente dall'atto del rilascio della concessione.” (Tar Lecce, 3394/2004).

A margine va solo chiarito che la prescrizione è da considerare maturata sia se il relativo termine viene fatto decorrere dalla data di presentazione della domanda di sanatoria; sia se si ha riguardo al momento in cui si è formato tacitamente il titolo edilizio richiesto. A tale ultimo riguardo, infatti, va chiarito che – come si postula nel secondo motivo di ricorso – la concessine in sanatoria si è formata per silentium, essendo decorsi i ventiquattro mesi prescritti a tal fine dall’art. 35 della L. 47/1985, che decorrono dal momento di presentazione della domanda, a nulla rilevando l’eventuale incompletezza della documentazione presentata. Questa Sezione ha già avuto modo di precisare infatti che: “Secondo la prima disposizione [art. 35 della L. 47/1985, n.d.r.], la mancanza dei documenti richiesti per la concessione del condono edilizio non impedisce il perfezionamento dell'assenso per silenzio fino al momento in cui gli stessi vengano prodotti.

La produzione dei documenti, infatti, non costituisce requisito per la formazione del silenzio assenso; diversamente, la legge avrebbe espressamente previsto la formazione del silenzio assenso decorsi 24 mesi dalla presentazione della domanda munita di tutti gli allegati ad eccezione unicamente nell'ipotesi di immobili vincolati, nel qual caso il termine decorre dal rilascio del nulla osta degli enti di tutela, con conseguente procedibilità ed ammissibilità della domanda ancorché carente documentalmente (TAR Catania, I, 20 gennaio 2004 n. 49; 11.3.2005, n. 418). (…) Il silenzio assenso così formatosi può essere rimosso solo mediante l'esercizio del potere di annullamento di ufficio da parte del Comune (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 24 marzo 1997, n. 286), misura di autotutela che consente di contemperare il ripristino della legalità con l'esigenza, pure avvertita dal legislatore, di rendere effettivamente praticabile l'istituto del silenzio accoglimento (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 7 dicembre 1995, n. 1672).” (Tar Catania, I, 1633/2007).

Alla luce di quanto esposto, ed assorbita la terza censura (formulata, peraltro, in via subordinata) il ricorso va accolto col favore di spese per le ricorrenti.

P.Q.M.

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati.

Spese a carico del Comune resistente nella misura di Euro 1.500, oltre IVA, CPA, spese generali e contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2011 con l'intervento dei magistrati:

Biagio Campanella, Presidente

Salvatore Schillaci, Consigliere

Francesco Bruno, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE  IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 07/03/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 

Non si rinviene nella legislazione urbanistica alcuna norma che legittimi gli strumenti di pianificazione del territorio ad introdurre coattivamente prestazioni personali di facere, occasionali o continuate, a carico dei cittadini.

N. 00423/2011 REG.PROV.COLL.

N. 00641/2006 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 641 del 2006, proposto da:
La Falce Giovanni, rappresentato e difeso dall'avv. Giampiero De Luca, con domicilio eletto presso avv. Giampiero De Luca, in Catania, P.zza Trento, 2;

contro

Commissario Straordinario Comune Sant'Agata Li Battiati (Ct);
Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente, Dipartimento Regionale Urbanistica, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Dello Stato, domiciliata per legge in Catania, via Vecchia Ognina, 149; Comune di Sant'Agata Li Battiati (Ct), rappresentato e difeso dall'avv. Salvatore Trimboli, con domicilio eletto presso avv. Salvatore Trimboli, in Catania, via Grotte Bianche, 117;

per l'annullamento

- del decreto del D.D. del 21.10.2005 con il quale il Dipartimento Regionale Urbanistica ha approvato il PRG, le prescrizioni esecutiva ed il regolamento edilizio del Comune di S. Agata Li Battiati;

- della delibera del Commissario Straordinario n. 47 del 22.05.2002 di adozione del PRG;

- di ogni altro atto connesso e consequenziale;

e per il risarcimento dei danni subiti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente e di Dipartimento Regionale Urbanistica e di Comune di Sant'Agata Li Battiati (Ct);

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2011 il dott. Francesco Bruno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente La Falce Giovanni è proprietario di un immobile sito in S. Agata Li Battiati, censito al foglio 2, particella 574 sub 1, comprendente una villetta e terreno circostante.

Col ricorso in epigrafe, impugna il decreto del dirigente generale del Dipartimento Regionale Urbanistica, datato 21.10.2005, con il quale è stato approvato il nuovo PRG comunale, nella parte in cui impone un vincolo di destinazione a “verde privato ad uso pubblico” che interessa parzialmente il terreno in esame, ed obbliga il proprietario a mantenere il verde a cura e spese proprie. Sotto altro profilo, il ricorrente impugna la parte del PRG che prevede l’allargamento e prolungamento di una strada già esistente, che si svilupperà intorno all’immobile in esame.

A tali fini denuncia:

1.- eccesso di potere per irragionevolezza - difetto di istruttoria in ordine alla mancata proporzione tra la nuova viabilità di PRG ed i fini a cui può essere ragionevolmente preordinata ed in ordine ai titoli abilitativi rilasciati – violazione dell’art. 9 L.R. 71/1978 e 7 della L. 1150/42;

2.- eccesso di potere per irragionevolezza – violazione del divieto di porre a carico del privato prestazioni personali di carattere patrimoniale al di fuori dei casi stabiliti dalla legge – violazione dell’art. 25 L. 1150/42 – eccesso di potere per contraddittorietà.

Il ricorrente ha anche chiesto il risarcimento dei danni che gli derivano dall’impugnato PRG.

Si è costituito in giudizio per resistere, con memoria meramente formale, il Comune di S. Agata Li Battiati, che ha anche chiesto la riunione del presente ricorso con altri aventi il medesimo oggetto, contraddistinti dai nn. R.G. 500/06; 577/06; 655/06; 656/06 e 657/06.

Si è costituito anche l’Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente.

In vista dell’udienza di trattazione del merito, fissata per il 13 gennaio 2011, parte ricorrente e l’Assessorato Regionale resistente hanno presentato memorie difensive.

A quella data la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1.- In primo luogo, non può essere accolta la domanda di riunione del presente ricorso con gli altri indicati dalla difesa del Comune resistente atteso che: il n. R.G. 500/06 è stato già definito con sentenza n. 648/08; mentre in relazione agli altri ricorsi (nn. R.G. 577/06, 655/06, 656/06, e 657/06), pur attenendo essi genericamente al PRG comunale, non è stata evidenziata in questa sede la stretta connessione oggettiva con le problematiche specifiche sollevate col ricorso in esame.

2.- Passando all’esame del merito delle censure si osserva quanto segue.

2.1 – Col primo motivo, il ricorrente deduce l’irragionevolezza del PRG nella parte in cui prevede la realizzazione di una ampia e più profonda strada, che correrà limitrofa al lotto di sua proprietà, in tesi sproporzionata per eccesso rispetto alle potenzialità edificatorie ed alle esigenze di viabilità della zona. Inoltre, deduce che il prolungamento della strada sarebbe illogico, perché l’esigenza di collegamento con la vicina Via Balatelle potrebbe essere adeguatamente soddisfatta con l’arteria di collegamento già esistente e collocata più a nord. Infine, denuncia il fatto che il progettato allargamento della strada andrebbe ad incidere sul muro di confine e sulle opere di sistemazione esterna del lotto di cui il ricorrente è proprietario.

Sul punto, il Collegio concorda con la difesa dell’Assessorato Regionale, laddove viene evidenziata l’insindacabilità giurisdizionale di scelte che sono espressione del cd. “merito amministrativo”. Invero, ogni valutazione circa la “insufficienza”, “sufficienza”, o “sovrabbondanza” di un sistema viario cittadino, che venga misurata esclusivamente in rapporto alle esigenze della limitata porzione di territorio sul quale le strade progettate incidono, sfugge al sindacato del G.A., venendo in rilievo valutazioni ampiamente discrezionali della pianificazione urbanistica che prendono in considerazione le esigenze di collegamento stradale non solo dell’area residenziale in questione ma, verosimilmente, dell’intero territorio comunale o comunque di altri quartieri vicini. E proprio questa specifica finalità delle soluzioni progettuali urbanistiche consente di escludere che ricorrano quelle “macroscopiche illogicità” che rendono eccezionalmente sindacabili in sede giurisdizionale le scelte discrezionali del tipo in esame (la giurisprudenza, anche da ultimo, continua a rimanere ferma nell’affermare il principio per cui “Le scelte effettuate dall'Amministrazione nell'adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità,” Cons. Stato, IV, 7492/2010; Cons. Stato, II, 4128/2010).

Per quanto riguarda, invece, la censurata “invasione” del terreno del ricorrente ad opera del progettato allargamento stradale, si tratta di un vizio non apprezzabile in punto di fatto allo stato attuale della progettazione.

La censura, in conclusione, risulta infondata.

2.2 Col secondo motivo di ricorso viene censurata la previsione di PRG che individua nel lotto del ricorrente una fascia di “verde privato destinato ad uso pubblico”, che finisce inevitabilmente con l’incidere sulle opere in atto esistenti e determina l’obbligatorio arretramento del muro di confine della proprietà del ricorrente, in modo da rendere fruibile al pubblico come prescritto nelle N.T.A. del P.R.G. l’area a verde (salva restando, comunque, la titolarità della fascia in questione in capo al ricorrente). In più, viene censurata l’ulteriore prescrizione che addossa al proprietario l’obbligo di provvedere a sue spese alla cura e manutenzione del verde presente nella fascia in esame.

Infine, viene denunciata la illogicità della destinazione “a verde” in questione, ove raffrontata con la vastissima area a verde pubblico attrezzato per lo sport localizzata dallo stesso piano nelle vicinanze del lotto in esame.

Il Comune non ha controdedotto esplicitamente sul punto, limitandosi genericamente a chiedere il rigetto del ricorso.

Il Collegio, analizzando la previsione di PRG impugnata, ritiene di poter distinguere sul piano giuridico un doppio effetto. Da una parte, vi è l’imposizione di un vincolo di destinazione per le aree definite “verde privato ad uso pubblico”, poste a contorno degli isolati nelle zone di espansione, sulle quali non è consentita l’edificazione “ad eccezione di modeste attrezzature per il tempo libero, di gioco dei bambini, piccola ristorazione quali chioschi provvisori che devono essere realizzati in modo da non compromettere il normale passaggio dei pedoni”. D’altra parte, viene precisato che i privati restano proprietari delle aree in questione, ma nel contempo viene loro imposto l’obbligo di mantenere il verde a propria cura e spese (art. 40 delle NTA, contenente la disciplina delle zone F4f del PRG).

In definitiva, emerge dalla pianificazione, da una parte, l’apposizione di un vincolo (di cui dovrà essere chiarita la natura conformativa o espropriativa); dall’altra, l’imposizione di una prestazione personale che grava sul titolare dell’area e si estrinseca in un facere.

In relazione al secondo aspetto in esame, è agevole predicarne l’illegittimità.

Infatti, avuto riguardo alla riserva di legge di cui all’art. 23 Cost. (in base al quale, “Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”), la prestazione di mantenimento del verde addossata al proprietario (pur se relativa ad un bene che rimane nella sua sfera dominicale, ma viene assoggettato all’uso pubblico) appare illegittima, proprio per mancanza della necessaria “copertura normativa”. Non si rinviene, infatti, nella legislazione urbanistica alcuna norma che legittimi gli strumenti di pianificazione del territorio ad introdurre coattivamente prestazioni personali di facere, occasionali o continuate, a carico dei cittadini. Il catalogo delle funzioni esercitabili tramite il piano regolatore contenuto nell’art. 7 della L. Urbanistica (o quello analogo stabilito per i piani particolareggiati dall’art. 13 della stessa legge, e dalla legislazione regionale siciliana – art. 9 della L.R. 71/1978), al contrario, fa comprendere come la pianificazione urbanistica si eserciti attraverso la zonizzazione del territorio, la previsione delle infrastrutture e, al massimo, tramite la introduzione a carico dei proprietari di obblighi negativi (non facere; quali ad esempio divieti di edificazione, limiti di distanza, altezze e cubature, ecc.), o di pati (nel caso di apposizione di vincoli preordinati alla espropriazione). In definitiva, non è compito dello strumento urbanistico introdurre unilateralmente disposizioni cogenti a carico dei proprietari di aree, aventi ad oggetto obblighi di facere, pur se incidenti su terreni che restano di proprietà privata.

In relazione alla prima questione posta con il motivo di ricorso in esame, concernente la tipologia di vincolo imposto col PRG, il problema si annida tutto nella qualificazione giuridica della limitazione, e nella catalogazione come vincolo “conformativo” o “sostanzialmente espropriativo”; con le profonde differenze che ne conseguono.

Per il primo aspetto, si deve ricordare che rientrano nei cd. “diritto di uso pubblico” le servitù costituite a carico di fondi privati per il conseguimento di fini di pubblico interesse. Tali limitazioni del diritto di proprietà privata possono essere costituite o per scelta volontaria del titolare del fondo (cd. “dicatio ad patriam”), ovvero per iniziativa unilaterale e coattiva dell’ente pubblico (nel qual caso assumono la veste dell’espropriazione). Quest’ultimo è lo schema strutturale che connota il caso in esame, nel quale lo strumento di pianificazione urbanistica (PRG) ha lasciato al proprietario del fondo la titolarità di una fascia di terreno, ma contestualmente la ha assoggettata in modo coattivo all’uso della collettività in genere, imponendo a tal fine consistenti divieti e limitando di fatto fortemente le facoltà di uso e godimento del bene da parte del proprietario. Si tratta, quindi, della imposizione di un vincolo a carattere propriamente espropriativo – per quanto si chiarirà di seguito – che dovrà essere reso concreto ed operante con un apposito procedimento di esproprio parziale.

In punto di diritto, va premesso che la distinzione fra vincoli “conformativi” ed “espropriativi” è stata chiarita dalla Corte costituzionale nella nota sentenza n. 179/1999 laddove si precisa che “Devono (…) essere considerati come normali e connaturali alla proprietà, quale risulta dal sistema vigente, i limiti non ablatori posti normalmente nei regolamenti edilizi o nella pianificazione e programmazione urbanistica e relative norme tecniche, quali i limiti di altezza, di cubatura o di superficie coperta, le distanze tra edifici, le zone di rispetto in relazione a talune opere pubbliche, i diversi indici generali di fabbricabilità ovvero i limiti e rapporti previsti per zone territoriali omogenee e simili.” e si aggiunge che “ (…) sono al di fuori dello schema ablatorio-espropriativo con le connesse garanzie costituzionali (e quindi non necessariamente con l'alternativa di indennizzo o di durata predefinita) i vincoli che importano una destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi siano attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità di previa ablazione del bene. Ciò può essere il risultato di una scelta di politica programmatoria tutte le volte che gli obiettivi di interesse generale, di dotare il territorio di attrezzature e servizi, siano ritenuti realizzabili (e come tali specificatamente compresi nelle previsioni pianificatorie) anche attraverso l'iniziativa economica privata - pur se accompagnati da strumenti di convenzionamento. Si fa riferimento, ad esempio, ai parcheggi, impianti sportivi, mercati e complessi per la distribuzione commerciale, edifici per iniziative di cura e sanitarie o per altre utilizzazioni quali zone artigianali o industriali o residenziali; in breve, a tutte quelle iniziative suscettibili di operare in libero regime di economia di mercato.”.

Alla luce di quanto premesso, dunque, non ricorre lo schema del vincolo ablatorio allorquando la particolare conformazione data al territorio in sede di pianificazione urbanistica lasci spazio di intervento anche al privato, nel rispetto delle tipologie di opere che possono essere ivi realizzate, se ed in quanto queste non vengono riservate alla esclusiva competenza della mano pubblica. A titolo di esempio, se un’area viene destinata a parcheggio pubblico, la relativa struttura può essere realizzata sia dalla PA, sia per iniziativa del privato proprietario che potrà sfruttarla in regime di libero mercato al fine di trarne un beneficio economico (vendita, gestione diretta, ecc.). In tal caso, allora in vincolo “a parcheggio pubblico” costituisce espressione della mera potestà conformativa di cui la PA è titolare, e non ha natura espropriativa (Tar Firenze, 2012/2010; C. di S., IV, 1982/2010).

Viceversa, “sussiste un vincolo preordinato alla espropriazione le volte in cui la destinazione dell’area permetta la realizzazione di opere destinate esclusivamente alla fruizione soggettivamente pubblica, nel senso di riferita esclusivamente all’ente esponenziale della collettività territoriale. E, pertanto, nel caso (…) di parcheggi pubblici, strade e spazi pubblici, spazi pubblici attrezzati, parco urbano, attrezzature pubbliche per l’istruzione. In tali casi, evidentemente, l’utilizzatore finale dell’opera non può che essere l’ente pubblico di riferimento ed essa, in nessun caso, può essere posta sul mercato per soddisfare una domanda differenziata che, semplicemente, non esiste” (C.G.A. 19 dicembre 2008 n. 1113).

Questa seconda tipologia di vincolo è quella che caratterizza il caso in esame, dato che la nuova classificazione urbanistica introdotta con l’impugnato PRG non opera come programmazione futura ma incide su opere già esistenti aventi una propria ed attuale destinazione (giardino di pertinenza della villa), e che le modalità di uso e godimento del bene da parte del proprietario vengono di fatto annullate e sostituite dalla imposizione coattiva di un “peso” (dirittodi uso pubblico) a beneficio della collettività. In più, richiamando le precisazioni contenute nella sentenza del C.G.A. appena citata, preme evidenziare che le facoltà di uso dell’area risultanti dalla nuova pianificazione sono attribuibili alla generalità indifferenziata dei residenti e che le limitatissime tipologie di opere realizzabili dal proprietario (giochi per bambini, attrezzature per il tempo libero, ecc.) non sono assolutamente suscettibili di sfruttamento a fini economici da parte del titolare nel libero mercato. Sussistono, quindi, i requisiti individuati dalla giurisprudenza per qualificare come sostanzialmente espropriativo il vincolo in esame.

Da tale affermazione, però, non discende la illegittimità della previsione di PRG in esame, ma derivano comunque conseguenze giuridiche rilevanti che condizionano l’azione presente e futura della PA. Infatti, come ha chiarito la Corte costituzionale nella ricordata sentenza n. 179/1999, in presenza di vincoli “sostanzialmente espropriativi” come quello analizzato:

a) la limitazione imposta al privato deve avere una durata limitata nel tempo, entro un range di “normale tollerabilità” che il legislatore ha discrezionalmente fissato in 5 anni (art. 2 L. 1187/1968; art. 9, D.P.R. 327/2001, T.U. Espropriazioni);

b) entro tale ambito temporale si dovrà provvedere alla formale espropriazione, che nel caso di specie avrà ad oggetto non l’intero diritto di proprietà ma solo un diritto parziale, e più in particolare la costituzione coattiva di un ius in re aliena (ipotesi espressamente contemplata dall’art. 1, co. 1, del D.P.R. 327/2001 laddove afferma che “Il presente testo unico disciplina l'espropriazione, anche a favore di privati, dei beni immobili o di diritti relativi ad immobili per l'esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità.”, e dell’art. 43, co. 5, del medesimo T.U.);

c) in caso di mancato compimento della procedura espropriativa nel quinquennio, il vincolo potrà essere reiterato alla scadenza, ove persistano o sopravvengano situazioni che impongano la realizzazione dell’opera (rectius, del diritto si uso pubblico), purchè tali ragioni vengano congruamente ed ampiamente esternate in motivazione (cfr. da ultimo, C. di S., A.P. n. 7/2007);

d) “una volta oltrepassato il periodo di durata temporanea (periodo di franchigia da ogni indennizzo), il vincolo urbanistico (avente le anzidette caratteristiche), se permane a seguito di reiterazione, non può essere dissociato, in via alternativa all'espropriazione (o al serio inizio dell'attività preordinata all'espropriazione stessa mediante approvazione dei piani attuativi), dalla previsione di un indennizzo.” (Corte cost. 179/1999); indennizzo ora espressamente contemplato nell’art. 39 del D.P.R. 327/2001.

In conclusione, sulla base di quanto ampiamente argomentato il ricorso deve essere in parte accolto, con l’annullamento della previsione di PRG che impone al ricorrente un obbligo di facere, e con le ulteriori conseguenze illustrate supra alle lettere a, b, c, d.

Non si fa luogo, invece alla pronuncia risarcitoria richiesta in ricorso, dato che il pregiudizio lamentato appare ancora potenziale, in quanto frutto di una previsione ancora allo stato progettuale, e viene adeguatamente riparato dalla presente decisione.

La soccombenza solo parziale delle Amministrazioni resistenti implica una condanna parziale alle spese di giudizio, come liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei limiti di cui al punto 2.2. della motivazione, e per l’effetto annulla in parte l’impugnato provvedimento.

Spese parzialmente a carico del Comune e dell’Assessorato Regionale resistenti, condannati in solido al pagamento di Euro 1.000, oltre IVA, CPA, contributo unificato e spese generali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2011 con l'intervento dei magistrati:

Biagio Campanella, Presidente

Salvatore Schillaci, Consigliere

Francesco Bruno, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 23/02/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

Il legislatore, nel bilanciamento tra l’interesse alla tutela del patrimonio storico - artistico nazionale e quello alla salvaguardia dei diritti alla salute ed al normale svolgimento della vita di relazione e socializzazione dei soggetti in minorate condizioni fisiche ha dato prevalenza al secondo, collocando il diniego dell'autorizzazione alla realizzazione di interventi in beni vincolati ai soli casi di accertato e motivato "serio pregiudizio" del bene vincolato.

Ne deriva che, pur non potendosi affermare la vigenza di un principio di superabilità e derogabilità assoluta e automatica dei vincoli posti per finalità di tutela storico-culturale o paesistico –ambientale, va ritenuto che il provvedimento, con il quale la Soprintendenza non autorizza la realizzazione di un'opera preordinata al superamento delle barriere architettoniche deve dare compiuta ed esauriente emersione alle reali e dimostrabili ragioni di pregiudizio, che il progettato intervento è suscettibile di arrecare all'interesse tutelato (TAR Lazio Roma, II, 15 febbraio 2002, n. 1061).

EPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1898 del 2009, proposto da:
Nicolò Curella e Giuseppina Busetta, rappresentati e difesi, giusta procura a margine del ricorso, sia congiuntamente che disgiuntamente, dagli avv. Antonio Coppola e Federico Russo, presso il cui studio in Palermo, via Messina, n. 7/D, sono elettivamente domiciliati;

contro

- Assessorato Regionale dei Beni Culturali Ambientali e della Pubblica Istruzione - Dipartimento dei Beni Culturali, Ambientali, delle Educazione Permanente, dell’Architettura e dell’Arte Contemporanea;
- Soprintendenza dei Beni Culturali, Ambientali e della Pubblica Istruzione di Trapani;
in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, presso i cui uffici, in via Alcide De Gasperi, n. 81, sono domiciliati per legge;

per l'annullamento

del provvedimento prot. n. 7386, posizione pp.uu. v. - 1121 del 17 luglio 2009, notificato il giorno 24 successivo, con il quale l'Assessorato dei Beni Culturali ed Ambientali e della Pubblica Istruzione - Dipartimento Regionale Beni Culturali ed Ambientali della Educazione Permanente e dell'Architettura e dell'Arte Contemporanea - Area Soprintendenza Beni Culturali ed Ambientali di Trapani ha annullato "il provvedimento n. 11013 del 28/10/08, ai sensi dell'art. 21-quinquies della l. 7/8/1990 n. 241, in quanto da un approfondimento degli elaborati pervenuti nonché dai risultati di un sopralluogo effettuato da tecnici di quest'Ufficio si è potuto constatare che sul sito sottostante all'ubicazione del realizzando ascensore esiste un antico vano probabilmente in passato destinato a cisterna per l'approvvigionamento di acqua, tale serbatoio sicuramente faceva parte della riserva idrica di una vecchia torre della cinta muraria del borgo antico, pertanto le fondazioni del nuovo corpo ascensore andrebbero a gravare sul solettone di copertura in roccia tufacea della predetta cisterna, coinvolgendo la staticità di un'importante testimonianza architettonica dei luoghi".

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura dello Stato per le Amministrazioni intimate;

Vista l’ordinanza cautelare n. 1131 del 25 novembre 2009;

Vista la memoria dell’Avvocatura dello Stato;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore il primo referendario Aurora Lento;

Uditi, alla pubblica udienza del 14 dicembre 2010, i difensori delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato:

FATTO

Con ricorso, notificato il 23 ottobre 2009 e depositato l’11 novembre successivo, Nicolò Curella e Giuseppina Busetta esponevano che dimoravano per sei mesi l’anno nel proprio immobile ubicato a Castellammare del Golfo, via Puccini, n. 41.

Essendo il signor Curella affetto da handicap grave ed impossibilitato ad accedere alla propria abitazione attraverso le scale, avevano chiesto, in data 7 aprile 2008, alla Soprintendenza di Trapani di essere autorizzate a realizzare un ascensore.

Non essendo nei 90 giorni successivi intervenuto un provvedimento esplicito di diniego, avevano conferito incarico ad un architetto per iniziare l’esecuzione delle opere.

Con provvedimento dell’8 settembre 2008, la Soprintendenza aveva, però, annullato il provvedimento favorevole tacitamente formatosi.

I ricorrenti avevano, pertanto, apportato alcune modifiche al progetto originario e rappresentato che l’intervento richiesto era finalizzato alla rimozione delle barriere architettoniche per garantire la fruizione dell’immobile da un portatore di handicap.

Con provvedimento n. 11013 del 28 ottobre 2008, la Soprintendenza aveva autorizzato la realizzazione dell’ascensore.

Con successivo provvedimento prot. n. 7386, posizione pp.uu. v. -1121 del 17 luglio 2009, tale atto era stato, però, annullato, ai sensi dell'art. 21-quinquies della l. 7/8/1990 n. 241, con la seguente motivazione: “da un approfondimento degli elaborati pervenuti, nonché dai risultati di un sopralluogo effettuato da tecnici di quest'ufficio, si è potuto constatare che sul sito sottostante all'ubicazione del realizzando ascensore esiste un antico vano probabilmente in passato destinato a cisterna per l'approvvigionamento di acqua, tale serbatoio sicuramente faceva parte della riserva idrica di una vecchia torre della cinta muraria del borgo antico, pertanto le fondazioni del nuovo corpo ascensore andrebbero a gravare sul solettone di copertura in roccia tufacea della predetta cisterna, coinvolgendo la staticità di un'importante testimonianza architettonica dei luoghi".

I ricorrenti hanno chiesto l’annullamento, previa sospensiva e vinte le spese, di tale atto per i seguenti motivi:

1) Violazione della normativa in materia: di eliminazione delle barriere architettoniche, di tutela dei disabili, nonché delle norme sul procedimento.

La motivazione sarebbe carente, non essendo stato indicato, se non in modo generico, alcun possibile pregiudizio alla struttura ipogeica.

Si sarebbe, comunque, dovuto prendere in considerazione la possibilità di soluzioni alternative (indicate dall’interessato o dall’Amministrazione) per la realizzazione dell’ascensore, essendo questo l’unico mezzo utilizzabile dal ricorrente per accedere alla propria abitazione.

2) Adozione atto successivamente alla consumazione del potere dell’Amministrazione.

L’autorizzazione della Soprintendenza, in quanto atto ad effetti istantanei, non avrebbe potuto essere revocato, avendo l’Amministrazione consumato il suo potere, tanto più in considerazione della finalizzazione dello stesso alla rimozione di barriere architettoniche.

Per le Amministrazioni intimate si è costituita in giudizio l’Avvocatura dello Stato.

Con ordinanza n. 1131 del 25 novembre 2009 l’istanza cautelare è stata accolta.

In vista della udienza l’Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria, con la quale sottoposta al TAR la questione della opportunità della integrazione del contraddittorio nei confronti dei comproprietari dell’immobile, ha chiesto il rigetto del ricorso poiché infondato, stante che: non sussistono preclusioni alla possibilità del ritiro in autotutela delle autorizzazioni rilasciate dalla Soprintendenza, laddove ritenute illegittime; il ritiro della precedente autorizzazione si è reso necessario, in quanto, successivamente alla sua adozione, è stata constatata l’inadeguatezza del rilievo prodotto rispetto allo stato dei luoghi, non essendo stato rappresentato che il progettato ascensore insisteva sulla parte superiore di una antica fortificazione; sarebbe adeguato, sotto il profilo motivazionale, il sintetico riferimento al pericolo di crollo della zona sottostante alla piazzetta di ubicazione dell’immobile in questione.

Alla pubblica udienza del 14 dicembre 2010, su conforme richiesta dei difensori delle parti, il gravame è stato posto in decisione.

DIRITTO

1. La controversia ha ad oggetto il provvedimento, con il quale la Soprintendenza di Trapani ha ritirato in autotutela l’autorizzazione precedentemente rilasciata ai ricorrenti per la realizzazione di un ascensore in un immobile vincolato, costituente intervento di rimozione di barriere architettoniche per garantire la fruizione dell’immobile da un portatore di handicap grave.

Il provvedimento è stato motivato con riferimento alla sopravvenuta constatazione che sul sito sottostante all'ubicazione del realizzando ascensore esisteva un antico vano, probabilmente in passato destinato a cisterna, sul cui solettone di copertura in roccia tufacea avrebbero gravato le fondazioni, con conseguente coinvolgimento della staticità di un'importante testimonianza architettonica dei luoghi.

2. Preliminarmente va disattesa la richiesta avanzata dall’Avvocatura dello Stato di integrazione del contradditorio nei confronti dei comproprietari dell’immobile, non essendo questi titolari di posizioni differenziate e, pertanto, controinteressati in senso tecnico.

3. Ciò premesso, il ricorso è fondato sotto l’assorbente profilo del difetto di motivazione.

La l. 9 gennaio 1989, n. 13 detta disposizioni per favorire il superamento e l'eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici privati al fine di garantirne la fruizione da parte dei portatori di handicap, statuendo, in particolare, ai commi 4 e 5 dell’art. 4 che: l’autorizzazione alla realizzazione di interventi in immobili soggetti a vincolo può essere negata solo ove non sia possibile realizzare le opere senza serio pregiudizio del bene tutelato; il diniego deve essere motivato con la specificazione della natura e della serietà del pregiudizio, della sua rilevanza in rapporto al complesso in cui l'opera si colloca e con riferimento a tutte le alternative eventualmente prospettate dall'interessato.

Dal surriportato quadro normativo emerge che il legislatore, nel bilanciamento tra l’interesse alla tutela del patrimonio storico - artistico nazionale e quello alla salvaguardia dei diritti alla salute ed al normale svolgimento della vita di relazione e socializzazione dei soggetti in minorate condizioni fisiche ha dato prevalenza al secondo, collocando il diniego dell'autorizzazione alla realizzazione di interventi in beni vincolati ai soli casi di accertato e motivato "serio pregiudizio" del bene vincolato.

Ne deriva che, pur non potendosi affermare la vigenza di un principio di superabilità e derogabilità assoluta e automatica dei vincoli posti per finalità di tutela storico-culturale o paesistico –ambientale, va ritenuto che il provvedimento, con il quale la Soprintendenza non autorizza la realizzazione di un'opera preordinata al superamento delle barriere architettoniche deve dare compiuta ed esauriente emersione alle reali e dimostrabili ragioni di pregiudizio, che il progettato intervento è suscettibile di arrecare all'interesse tutelato (TAR Lazio Roma, II, 15 febbraio 2002, n. 1061).

Nella specie la Soprintendenza ha motivato il proprio giudizio negativo facendo riferimento al pregiudizio della staticità di una antica cisterna collocata sotto il sito del realizzando ascensore.

Tale valutazione è stata fondata sulla circostanza che le fondazioni dell’intervento progettato avrebbero gravato sul solettone di copertura della cisterna, senza, però, procedere ad una verifica specifica.

Dal verbale di sopralluogo versato in atti dalla difesa erariale si evince, infatti, che l’unico elemento considerato è stato la collocazione dell’ascensore.

Il provvedimento impugnato si appalesa, pertanto, illegittimo per insufficiente motivazione, stante la mancata compiuta ostensione delle ragioni specifiche, sulla base delle quali era possibile ritenere compromessa la staticità della cisterna.

Concludendo, in forza di quanto esposto, assorbite le ulteriori censure, il ricorso è fondato e va accolto.

Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna la parte soccombente al pagamento delle spese di giudizio, che liquida in complessivi € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori, se e in quanto dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 14 dicembre 2010 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Maisano, Presidente FF

Giovanni Tulumello, Consigliere

Aurora Lento, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 04/02/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)