Espropriazione e responsabilità derivanti dall’esecuzione della procedura: sussiste o no responsabilità solidale tra ente concedente e ente concessionario?

"Nell’ipotesi di opere realizzate in regime di concessione, la responsabilità per le indennità ed i risarcimenti nei confronti di terzi sono esclusivamente a carico del soggetto concessionario, qualora tale conclusione risulti conforme alle previsioni contenute nella disciplina del titolo concessorio. In questi casi l’ente sostituto (cioè il concessionario) agisce per l’esecuzione dell’opera non in rappresentanza dell’Amministrazione sostituita, ma per competenza propria e spendendo il proprio nome di persona giuridica diversa, assumendo quindi di fronte all’espropriato o al titolare del bene occupato tutti gli obblighi relativi o derivanti dal procedimento (inclusi quelli risarcitori), con esclusione della legittimazione passiva del concedente, anche nel caso in cui quest’ultimo risulti il beneficiario delle opere realizzate.

N. 00079/2013 REG.PROV.COLL.

N. 03413/2010 REG.RIC.

N. 01258/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA    

sul ricorso numero di registro generale 3413 del 2010, proposto da:
***************, rappresentata e difesa dall’Avv. ****************, con domicilio presso la Segretaria del Tar di Catania, in Catania, Via Milano 42/a;

contro

- Consorzio per le Aree di Sviluppo Industriale della Provincia di Messina, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Giovanna Monaco e Lucrezia Zingale, con domicilio presso la prima, in Catania, Via F. Crispi, 239;
- Comune di San Piero Patti, non costituito in giudizio;

nei confronti di

Domenico Venuti, rappresentato e difeso dall’Avv. Giuseppa Giannetto, con domicilio presso Gea Basile, in Catania, Via Canfora 135;

sul ricorso numero di registro generale 1258 del 2011, proposto da:
Adele Venuti ed Armando Venuti, rappresentati e difesi dall’Avv. Nazareno Pergolizzi, con domicilio presso la Segreteria del Tar Catania, in Catania, Via Milano 42/a;

contro

- Assessorato alle Attività Produttive della Regione Siciliana, in persona dell’Assessore pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, domiciliataria in Catania, Via Vecchia Ognina 149;
- Consorzio per L'Area di Sviluppo Industriale della Provincia di Messina, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Lucrezia Zingale, con domicilio presso Giovanna Monaco, in Catania, Via F. Crispi 239;
- Comune di San Piero Patti, in persona del Sindaco pro- tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Fulvio Cintioli, con domicilio presso Carmelo Toscano, in Catania, Via della Scogliera 1;
 

per la condanna

quanto al ricorso n. 3413 del 2010:

delle Amministrazioni intimate alla restituzione del bene ed al risarcimento del danno;

e per la condanna

quanto al ricorso n. 1258 del 2011:

delle Amministrazioni intimate al risarcimento del danno.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consorzio per le Aree di Sviluppo Industriale della Provincia di Messina, di Domenico Venuti, dell’Assessorato alle Attività Produttive della Regione Siciliana e del Comune di San Piero Patti;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2012 il dott. Daniele Burzichelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1) Venuti Adele, in proprio e quale erede di Speciale Maria e tutore di Venuti Armando, e Venuti Domenico, in proprio e quale erede di Speciale Maria e Venuti Nicolò, hanno evocato in giudizio innanzi al Tribunale di Patti il Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale della Provincia di Messina, la Cooperativa Edilter a r.l. ed il Comune di San Piero Patti, chiedendo la restituzione di un terreno di loro proprietà occupato, a seguito di provvedimento emanato dal Comune di Patti, per la realizzazione di un nucleo agro-industriale, ovvero, in subordine, per conseguire le indennità dovute per la perdita del bene, oltre il risarcimento del danno.

Con sentenza n. 215/10 in data 16 giugno 2010 il Tribunale di Patti ha dichiarato l’improcedibilità della domanda formulata nei confronti della Cooperativa Edilter a r.l. (essendo intervenuta rinuncia all’azione da parte degli attori nel corso dell’udienza in data aprile 2005) ed il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, fissando il termine di sei mesi dalla comunicazione della decisione per la riassunzione del giudizio innanzi al giudice amministrativo.

2) Con ricorso iscritto al n. 3413/2010, proposto nei confronti del Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale della Provincia di Messina e del Comune di Patti e notificato - anche a Venuti Domenico, indicato come controinteressato - in data 11 dicembre 2010, Venuti Adele, anche nella qualità di erede pro-quota di Venuti Nicolò, ha riassunto innanzi a questo Tribunale il giudizio già proposto innanzi al Tribunale di Patti, richiamandosi integralmente a quanto già dedotto in tale sede, e cioè che: a) con ordinanza n. 61 in data 30 settembre 1988, il Sindaco del Comune di San Piero Patti ha disposto l’occupazione d’urgenza di parte di un immobile di proprietà degli attori, facendo riferimento ad un progetto approvato dal Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale della Provincia di Messina con provvedimento n. 142 del 29 giugno 1988; b) con atto in data 24 gennaio 1989, il Sindaco del Comune ha avvisato gli attori che in data 27 febbraio 1989 sarebbe intervenuta l’immissione in possesso; c) il fondo è stato effettivamente occupato in data 27 febbraio 1989 ed è stato successivamente trasformato in modo irreversibile; d) in data 8 settembre 1989 la Cooperativa Edilter a r.l., nella qualità di concessionaria dei lavori, ha formulato offerta per l’indennità di espropriazione ai sensi dell’art. 12, secondo comma, legge n. 865/1981. Trattandosi di una procedura espropriativa funzionale alla realizzazione di un impianto produttivo e commerciale di valenza sovracomunale, la competenza a disporre l’occupazione del bene non apparteneva al Sindaco, si chiedeva, in conseguenza, la restituzione dell’immobile o, in subordine, le indennità dovute per la perdita del terreno, nonché il risarcimento dei danni subiti..

Si è costituito nel presente giudizio Venuti Domenico, richiamandosi anch’egli a quanto dedotto nel corso del giudizio innanzi al Tribunale di Patti e insistendo nelle domande in quella sede formulate.

Il Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale della Provincia di Messina, costituitosi in giudizio, chiede il rigetto del ricorso, osservando che: a) la procedura di cui si tratta è stata posta in essere in parte dal Comune di San Piero Patti ed in parte della Cooperativa Edilter, giusta convenzione in data 8 novembre 1988; b) il Cooperativa Edilter è, pertanto, un litisconsorte necessario ed i ricorrenti avrebbero dovuto riassumere il giudizio anche nei confronti di tale parte; c) nell’ipotesi di concessione traslativa il concessionario si sostituisce al concedente e risponde nei confronti dei terzi di ogni obbligazione che derivi dall’esecuzione del rapporto; d) il ricorso avrebbe dovuto essere riassunto nei confronti della Cooperativa Edilter anche tenendo conto di quanto previsto dall’art. 59 legge n 69/2009; e) ad ogni buon conto, ai sensi dell’art. 29 legge regionale n. 21/1985, il Sindaco del Comune interessato dalla realizzazione dell’opera è l’unico soggetto legittimato ad emettere il provvedimento di occupazione d’urgenza; f) la riassunzione del giudizio è nulla in quanto il ricorso è stato depositato il giorno stesso della sua notifica; g) per quanto attiene alla restituzione del terreno, deve reputarsi prevalente l’interesse pubblico alla conservazione del bene in capo al soggetto beneficiario dell’esproprio e degli effetti dell’intervenuta trasformazione; h) come risulta dalle consulenze tecniche di cui al giudizio innanzi al Tribunale di Patti, la realizzazione del nucleo industriale non ha cagionato danni al fabbricato di proprietà dei ricorrenti; i) la particella n. 72 non è mai stata oggetto di occupazione; l) per quanto attiene alla richiesta dell’indennità, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario; m) ad ogni buon conto, il terreno in questione, a differenza di quanto ritenuti dai ricorrenti, ha destinazione agricola.

Anche l’Assessorato Regionale alle Attività Produttive si è costituito in giudizio, senza però depositare scritti difensivi.

Con apposite memorie Venuti Adele e Venuti Domenico hanno ribadito le loro difese, evidenziando in particolare la natura solidale della responsabilità del Consorzio e della Cooperativa, da cui discende la possibilità di intentare nei confronti di qualsiasi obbligato eventuali azioni restitutorie e risarcitorie, senza alcuna necessità di integrazione del contraddittorio nei confronti degli obbligati solidali non evocati in giudizio.

Con ulteriore memoria, il Consorzio, oltre a ribadire le precedenti difese, ha eccepito l’improcedibilità del ricorso a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001.

Con ordinanza istruttoria n. 1969 in data 4 luglio 2012, il Collegio ha ordinato, ai sensi dell’art. 51 c.p.a., la notificazione del ricorso introduttivo all’Istituto Regionale per lo Sviluppo delle Attività Produttive, atteso che: a) la legge regionale n. 8/2012 (art. 1, primo comma) ha istituito tale soggetto; b) ai sensi del secondo comma della medesima disposizione, le aree destinate allo svolgimento delle attività produttive sono quelle già attribuite ai Consorzi per le Aree di Sviluppo Industriale di cui alla legge regionale n. 1/1984; c) secondo quanto previsto dal successivo art. 19, primo comma, a decorrere dall’entrata in vigore della legge regionale n. 8/2012 i Consorzi per le Aree di Sviluppo Industriale sono soppressi e posti in liquidazione; d) ai sensi dell’art. 19, quarto comma, le operazioni di liquidazione devono concludersi entro centottanta giorni dall’entrata in vigore della citata legge regionale e, trascorso tale termine, la gestione dei singoli Consorzi per le Aree di Sviluppo Industriale transita all’Istituto.

Il Collegio ha inoltre ordinato al Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale della Provincia di Messina (o, in alternativa, al subentrante Istituto Regionale per lo Sviluppo delle Attività Produttive) di versare in atti la convenzione in data 8 novembre 1988 in notaro Bruni, n. 40749 di Repertorio e n. 8818 della Raccolta, ed ogni altro atto o documento utile a comprendere la natura e la disciplina del rapporto intercorrente fra il Consorzio stesso e la Cooperativa Edilter a r.l. in relazione ai fatti di causa.

Gli incombenti disposti dal Tribunale sono stati ritualmente eseguiti e nella pubblica udienza del 5 dicembre 2012, sentiti i difensori delle parti come indicato in verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.

3) Con ricorso iscritto al n. 1258/2011, notificato all’Assessorato Regionale delle Attività Produttive, al Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale della Provincia di Messina ed al Comune di San Piero Patti, Venuti Adele e Venuti Armando, sempre in relazione alla vicenda di cui all’occupazione disposta con ordinanza del Sindaco del Comune di San Piero Patti n. 61 in data 30 settembre 1988, hanno chiesto l’accertamento dell’illegittimità dell’occupazione e la condanna delle Amministrazioni intimate al pagamento delle somme derivanti dall’illecita occupazione, osservando che nella procedura di cui si tratta non era mai intervenuto il prescritto decreto di esproprio.

Si è costituito in giudizio il Comune di San Piero Patti, eccependo l’inammissibilità del gravame e, comunque, la sua infondatezza sulla scorta dei seguenti rilievi: a) il credito dei ricorrenti è prescritto; b) esso è comunque infondato per non essere stata tempestivamente impugnata l’ordinanza con cui si è disposta l’occupazione dell’immobile; c) l’art. 21 legge regionale n. 1/1984 riserva all’Assessorato Regionale all’Industria (oggi Assessorato Regionale alle Attività Produttive) ogni competenza ablatoria relativa alle opere di competenza dei Consorzi, da cui l’insussistenza di qualsivoglia responsabilità del Comune di San Piero Patti in relazione alla presente controversia; d) le obbligazioni risarcitorie derivanti dalle procedure espropriative gravano sul Consorzio; e) in ogni caso non meritano condivisione le consulenze tecniche disposte nel giudizio innanzi al Tribunale di Patti.

Si è costituito in giudizio anche il Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale della Provincia di Messina, chiedendo il rigetto del ricorso sulla scorta delle argomentazioni difensive già svolte nel ricorso n. 3413/2010 ed osservando, inoltre, che il ricorso n. 1258/2011 risultava inammissibile in quanto identico al già menzionato ricorso n. 3413/2010.

Con memorie di contenuto identico a quelle depositate nel ricorso n. 3413/2010, le parti hanno ulteriormente sviluppato le rispettive difese.

Con ordinanza istruttoria n. 1970 in data 4 luglio 2012 il Collegio ha ordinato i medesimi incombenti di cui alla citata ordinanza istruttoria n. 1969 in data 4 luglio 2012.

Gli incombenti disposti dal Tribunale sono stati ritualmente eseguiti e nella pubblica udienza del 5 dicembre 2012, sentiti i difensori delle parti come indicato in verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.

4) Il Collegio deve in primo luogo disporre la riunione dei due ricorsi per evidenti ragioni di connessione oggettiva e soggettiva.

5) E’ infondata l’eccezione di difetto di giurisdizione, sollevata dal Consorzio resistente per quanto attiene alla richiesta dei ricorrenti in ordine all’indennità.

Il Consorzio ritiene, evidentemente, che con tale espressione i ricorrenti abbiano inteso riferirsi all’indennizzo espropriativo, ovvero all’indennizzo per l’occupazione legittima (che i ricorrenti, peraltro, escludono essere mai intervenuta).

Al riguardo deve invece precisarsi che, nell’atto di citazione con cui è stato instaurato il giudizio innanzi al Tribunale di Patti (e alle cui conclusioni gli odierni ricorrenti si sono integralmente riportati con il ricorso n. 3413/2010) gli attori hanno richiesto la restituzione del bene, ovvero “le indennità dovute per la perdita del bene, oltre il risarcimento del danno”.

Come risulta dall’espressione appena indicata, nonché dal complessivo contenuto dell’atto di citazione, con l’espressione “indennità dovute per la perdita del bene” gli attori hanno inteso far riferimento al pregiudizio economico derivante dall’eventuale perfezionamento dell’accessione invertita a seguito della trasformazione irreversibile dell’immobile, mentre, con l’espressione “risarcimento del danno”, hanno inteso riferirsi al pregiudizio economico cagionato in danno di un fabbricato di proprietà dei ricorrenti a seguito della realizzazione del nucleo industriale.

L’espressione “indennità” è stata quindi utilizzata dai ricorrenti in una accezione non rigorosamente tecnica, atteso che, secondo la ricostruzione giurisprudenziale in materia di accessione invertita, il ristoro dovuto al proprietario per la perdita della proprietà del bene doveva essere formalmente qualificato come risarcimento da illecito aquiliano.

Al di là del “nomen juris” utilizzato, tuttavia, è chiaro che i ricorrenti hanno richiesto al Tribunale esattamente ciò che la giurisprudenza in materia di accessione invertita ha sempre formalmente qualificato come un risarcimento per la perdita delle proprietà del bene (e non l’indennità di espropriazione o quella da occupazione legittima, su cui, come già indicato, sussiste, pur dopo il passaggio della giurisdizione esclusiva in materia espropriativa in favore del giudice amministrativo, la giurisdizione del giudice ordinario).

Non è necessario, inoltre, per quanto si dirà nel seguito, verificare se le conseguenze che i ricorrenti ricollegano all’occupazione, alla trasformazione irreversibile e all’utilizzo del bene da parte dell’Amministrazione siano effettivamente quelle di cui all’istituto giurisprudenziale dell’occupazione acquisitiva (e non, invece, quelle attualmente contemplate, in alternativa alla restituzione, dall’art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001).

E’ sufficiente, invece, rilevare che nel ricorso n. 3413/2010 non è stato effettuato alcun riferimento sostanziale ai due soli ambiti (indennità di espropriazione ed indennità di occupazione legittima) su cui persiste tuttora, nella materia espropriativa, la giurisdizione del giudice ordinario.

Con il ricorso n. 1258/2011, inoltre, i ricorrenti, oltre a ribadire parzialmente le richieste già formulate con il ricorso n. 3413/2010, hanno chiesto il risarcimento del danno anche per il periodo di occupazione - non legittima, ma - illegittima (questione sulla quale parimenti sussiste, come è noto la giurisdizione del giudice amministrativo), evidenziando altresì un’ulteriore “causa petendi” (cioè la mancata emanazione del prescritto provvedimento di esproprio) al fine di sostenere l’illegittimità della procedura ablatoria.

Ne consegue che in relazione ad entrambi i ricorsi deve affermarsi la giurisdizione del giudice amministrativo.

E’ anche infondata l’eccezione sollevata dal Consorzio in merito alla presunta inammissibilità dei due gravami per mancata notifica dei ricorsi alla Cooperativa Edilter, sia in quanto, per ciò che si dirà nel proseguo (e a prescindere da ulteriori rilievi), nel caso in esame non viene in rilievo un’ipotesi di obbligazione solidale, sia in quanto la disciplina della “translatio judicii” di cui all’art. 59 legge n. 69/2009 non prevede affatto che, a seguito della declinatoria sulla giurisdizione, il giudizio debba essere necessariamente riproposto nei confronti di tutte le originarie parti del processo (spettando tale valutazione al soggetto onerato di operare la “translatio” e potendo questi ben ritenere che tale riproposizione non sia necessaria nei confronti di alcune parti del processo originario che siano state erroneamente evocate - o che non sia più necessario evocare - in giudizio).

Ciò premesso e prescindendo dall’esame di ogni ulteriore eccezione, i due ricorsi devono essere rigettati per le ragioni di seguito indicate.

La giurisprudenza di legittimità ha, infatti, chiarito, confermando sul punto un consistente indirizzo della giurisprudenza di merito, che, nell’ipotesi di opere realizzate in regime di concessione, la responsabilità per le indennità ed i risarcimenti nei confronti di terzi sono esclusivamente a carico del soggetto concessionario, qualora tale conclusione risulti conforme alle previsioni contenute nella disciplina del titolo concessorio.

In particolare, la Suprema Corte (cfr. Cass. Civ., Sez. I, n. 5630/2012; Cass. Civ., Sez. I, n. 26261/2007; Cass. Civ., Sez. I., n. 11139/2003 e Cass. Civ., Sez. Un., n. 388/2000) ha affermato che in questi casi l’ente sostituto (cioè il concessionario) agisce per l’esecuzione dell’opera non in rappresentanza dell’Amministrazione sostituita, ma per competenza propria e spendendo il proprio nome di persona giuridica diversa, assumendo quindi di fronte all’espropriato o al titolare del bene occupato tutti gli obblighi relativi o derivanti dal procedimento (inclusi quelli risarcitori), con esclusione della legittimazione passiva del concedente, anche nel caso in cui quest’ultimo risulti il beneficiario delle opere realizzate.

Nel caso all’esame di questo Collegio, l’art. 13 della convenzione fra il Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale di Messina e la società concessionaria Edilter, mandataria del raggruppamento di imprese Edilter-Edilfer s.p.a., prevede espressamente che “gli oneri e le procedure per le espropriazioni e le occupazioni degli immobili occorrenti per l’esecuzione dell’opera e per la funzionalità della stessa (anche se erroneamente non compresi negli elaborati d’esproprio) sono a totale cura e spese del concessionario, essendo tale onere valutato nel corrispettivo della concessione”. Il successivo art. 19, primo comma, dispone inoltre che “l’Amministrazione non assume alcuna responsabilità per danni ed altro che dovessero derivare al Concessionario…, ritenendosi a tale riguardo qualsiasi onere compreso e compensato nel corrispettivo della concessione”. L’art. 19, secondo comma, dispone, infine, che “il Concessionario assume ogni responsabilità per danni alle persone ed alle cose che potessero derivare.. a terzi per fatto del Concessionario…, tenendo perciò sollevata ed indenne l’Amministrazione da qualsiasi pretesa o molestia che al riguardo venisse ad essa mossa”.

Dalle disposizioni sopra indicate, ed in particolare dal citato art. 13, risulta quindi che ogni “onere” (inclusi quelli di natura restitutoria o risarcitoria) derivante dalle occupazioni effettuate per eseguire l’opera è posto, nel caso di specie, a carico del Concessionario, con la conseguenza che va fatta applicazione del principio giurisprudenziale sopra enunciato, ritenendo che i ricorrenti non abbiano titolo per far valere la loro pretesa nei confronti del Consorzio intimato (risultando passivamente legittimato il solo soggetto Concessionario).

La pretesa risarcitoria dei ricorrenti, ovviamente, non può neppure esser fatta valere nei confronti del Comune di San Piero Patti o dell’Assessorato Regionale alle Attività Produttive, in quanto - a prescindere da ulteriori rilievi - le puntuali ed inequivocabili previsioni di cui alla menzionata convenzione radicano in capo al soggetto Concessionario qualsiasi “onere” derivante dalle occupazioni finalizzate alla realizzazione dell’opera.

E’ opportuno chiarire che tale conclusione non contrasta con quanto affermato da questa stessa Sezione con la recente sentenza n. 2877 del 17 ottobre 2012.

Con tale pronuncia si è, infatti, affermato che sussiste “la responsabilità solidale fra ente concedente ed ente concessionario - salva una diversa ripartizione nei rapporti interni sulla base del titolo o dell’effettivo contributo causale alla produzione del danno - in ragione del dovere che incombe sul primo di cooperare e di effettuare i controlli del caso ai fini del tempestivo e regolare svolgimento della procedura ablativa (App. Bari, Sez. I, 18 gennaio 2006; App. Napoli, Sez. I, 10 gennaio 2006, Trib. Bologna, 7 febbraio 2008)”.

Tale affermazione trovava giustificazione nel fatto che, nel corso di quel giudizio, non è emersa la sussistenza di un regime concessorio che trasferisse sul Concessionario le responsabilità derivanti dall’esecuzione della procedura, mente nel caso in esame tale regime risulta espressamente dalle previsioni cui si è già fatto ampio riferimento.

In conclusione, i due ricorsi devono essere riuniti e vanno entrambi rigettati in quanto le domande risarcitorie avrebbero dovuto essere formulate nei confronti del Consorzio concessionario, invece in questa sede non evocato in giudizio.

Tenuto conto che in relazione alle questioni di cui si è detto l’orientamento della giurisprudenza di merito non risulta del tutto univoco, le spese di giudizio devono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi come in epigrafe proposti: 1) riunisce i ricorsi n. 3413/2010 e n. 1258/2011; 2) rigetta entrambi i ricorsi; 3) compensa fra le parti costituite le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2012 con l’intervento dei magistrati:

Salvatore Veneziano, Presidente

Daniele Burzichelli, Consigliere, Estensore

Diego Spampinato, Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 17/01/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)